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鎮江市農村土地流轉中的主要問題與對策建議
2019/7/19 18:50:26   中國老區網     瀏覽量:  評論
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  土地是農民賴以生存的主要資本,也是實現高水平小康和鄉村振興的主要資源。農村土地承包經營權流轉(以下簡稱土地流轉)則是推進農業集約化經營、規模化生產、產業化發展的必由之路。依法、合理、有序、規范土地流轉行為,有利于土地資源優化配置,保護農民土地權益,促進農民增收,發展現代農業,推進城鄉一體化。

  近期,我們對江蘇省鎮江市農村土地流轉情況進行了一次專題調查,總體感到,農村土地流轉市場發展迅速,有序開展,土地流轉工作取得了很大成效。但正確分析當前農村土地流轉過程中存在的主要問題,處理好各種主體的利益關系,完善制定有效推進農村土地流轉的政策措施,仍是農村土地制度改革的重要方面。

  一、鎮江市農村土地流轉的基本情況

  近年來,鎮江市在推進農村土地確權、流轉和規模經營工作中,堅持因地制宜、科學規劃、合理布局,培育新型農業經營主體,發展現代農業,有力促進了農村土地以出租、轉讓、互換、股份合作等多種形式的流轉。

  據《2018年農村經營管理情況統計報表》,全市農村集體農用地總面積279.5萬畝,其中耕地189.9萬畝,占67.94%。全市共有58.28萬農戶,家庭承包經營農戶43.72萬戶,占75.02%,承包經營耕地151.5萬畝,占耕地總面積的79.78%。全市農村承包地確權登記完成實測139.94萬畝,確權到戶137.89萬畝,涉及34.54萬農戶。全市涉及承包地流轉的農戶有25.12萬戶,占總承包戶數的57.5%,流轉總面積為95.5萬畝,占耕地承包經營面積的63.04%。其中,流轉給農戶(包括專業大戶或家庭農場)42.49萬畝,占44.49%;流轉給專業合作社的17.52萬畝,占18.35%;流轉給企業的15.35萬畝,占16.1%;流轉給其他經營主體的20.15萬畝,占21.06%。土地股份合作16.31萬畝,占承包耕地總面積的10.77%。全市農業適度規模經營面積達118.33萬畝,占農用地總面積42.33%。其中,家庭農場經營46.25萬畝,占規模經營面積的39.09%。

  二、當前農村土地流轉中的主要問題

  1、土地流轉不確定性增加。隨著鄉村振興、脫貧攻堅等各項惠農政策措施的出臺、農機化水平的提高,部分農民特別是人多地少的東部地區(如揚中)以及高效農業發展較好地區(如句容東南部)的農戶“惜地”意識有所增強,對土地流轉期望收益過高,不愿土地流轉和難以流轉,尤其是連片流轉難度加大;同時,由于經濟轉型升級,對知識、技術要求上升,非農就業的風險性和非農收入的不穩定性增加,兼業農民不敢也不愿徹底放棄土地真正走進城鎮,以致近年來返鄉創業就業比例逐年提升;另一方面,因為國家糧食收購價格下降,部分規模種糧主體出現虧損,一些地方出現放棄經營或難以續租的情況。

  2、土地流轉利用層次不高。在流轉形式上,散戶流轉、委托代管的仍占一定比例,難以連片成方,據不完全調查,未簽訂流轉合同的耕地仍占總流轉面積的12.02%;在土地利用上,粗放經營、低層次經營,流轉用于種植糧食作物的面積占39.93%,投入少,科技含量不高,抵御市場風險能力不強,規模偏小;在開發深度上,一些規模經營者特別是部分工商資本,有圈地嫌疑,滿足于一般種植,產業層次不高,如蘇州客商租用句容高廟村2000畝地種植櫻花、海棠等苗木已有8年,只為自己綠色銀行,不愿發展觀光農業,連道路都不愿投資,雨天泥濘難行。

  3、土地流轉價格形成機制不完善。農村土地存在

  區位、等級、肥力、基礎設施等差異,加上農產品價格、農資供應、政策等因素的變化,導致不僅存在絕對地租,也存在級差地租。目前鎮江市土地流轉的價格評估機制尚不健全,流轉價格缺乏依據,隨意性很大,制約了農民流轉土地的積極性。目前鎮江市土地流轉價格在500-1600元/畝,差異很大,總體呈現東高(主要是揚中)西低(如丹徒、句容丘陵地區),市郊高于遠郊,高效農業發展好的地區高于傳統糧油種植區。

  4、土地規模經營效益難保障。當下的農業依然是一個受氣候影響較大的弱質產業,而流轉的土地多半相對偏遠,農業基礎設施薄弱,生產條件較差,容易受到自然災害的影響,規模經營者難以有效耕種。例如鎮江新區“萬頃良田”流轉給江蘇潤果已有11年,至今有效耕種率不足80%,有的畝產只有五、六百斤。有的土地流入主體規模經營經驗不足,對市場把握不準,時常出現農產品賣難問題,即便像句容戴莊村經營狀況較好的也存在市場不穩定情況,很難獲得預期效益;有的經營者盲目引進新品種,既有北種南引不成功的,比如丹徒高橋引種的蘋果,也有南種北引品質難保障的,比如句容引進的木瓜等熱帶水果,效果難達預期。

  5、土地流轉收益分配不規范。法律規定,農民對土地只有經營權,沒有所有權,土地經營權流轉后,農業補貼的發放應當堅持誰經營、補給誰的原則,但實際操作中,流轉后涉及的各類補貼,往往沒有隨土地流轉而轉移給受讓方,而是被原土地承包戶所享受。比如每畝120元的耕地地力保護補貼,仍是直接發給承包土地的農戶,實際受讓土地經營者并沒有獲得此補貼,這客觀上增加了原承包農戶的收入,而實際進行耕地地力維護卻是受讓土地的規模經營者;糧食適度規模經營補貼對外來農戶在本地租賃土地種糧的農戶也不發放,包括在鎮江市范圍內跨區、縣種糧的也沒有補貼,這些都間接加重了流入方的生產成本;另一方面,多數地方實行的土地股份合作,只是獲得了約定的土地租金,并未與土地經營者形成利益共同體。

  6、土地流轉風險防范機制不健全。國家雖然開放了土地經營權抵押貸款,除個別固定資產多、信用程度高、經營效益好的農業經營主體,如句容巖藤農場獲得貸款200多萬元外,在多數基層實際操作難,融資成本依然較高,容易受到金融風險影響;國家對發展設施農業有政策規定,但在基層落實配套設施用地政策難,機具存放、產品加工和倉儲等都不同程度存在問題,丹徒五塘村的糧食烘干設施至今仍露地存放,農民合作社等新型經營主體受到政策瓶頸制約;有的地區土地流轉合同不規范,流轉期限短,導致流入方不愿長期投資、培肥地力,搞掠奪式經營,承包幾年就溜田;有的糧油規模種植者,受糧油價格下調影響,連續虧損,棄田走人,造成土地租金難以兌付,甚至通過擔保或抵押農村土地承包經營權取得的貸款也難以追索;有的經營主體技術儲備不足,盲目流入土地,經營失敗,丹徒五塘村2016年7月流轉土地220畝,鎮江天普農業發展有限公司承包經營原定12年,土地租金1050元╱畝·年,養殖南美白對蝦僅兩年就難以維持,終止承包,給集體經濟本就薄弱的五塘村兌付農民土地租金造成了很大壓力。

  7、土地流轉服務不到位。目前,轄市區、鎮、村土地流轉服務機構已基本全覆蓋,但職能作用發揮不佳。一是土地流轉的引導服務不到位。流轉信息渠道不夠通暢,一方面一些創業成功者或常年外出打工的農戶有減少或放棄承包土地的愿望,另一方面一些家庭農場、農民合作社有擴大經營的需求,但信息不對稱,形成了“轉難、租難”局面。二是對土地流轉的管理監督職能落實不到位。客觀上農村相當部分土地處于自發性無序流轉狀態,由于監管缺失,一些基本農田流轉后變成魚塘、蝦塘、苗圃,甚至非農用途,違反了國家對基本農田保護的規定。三是調處土地流轉糾紛不到位。據不完全統計,近年來,全市年均涉及土地承包和流轉糾紛千余件,得到有效調解的約占91%,仍有9%的糾紛不能很好解決,存在穩定隱患。

  三、對策與建議

  農村土地流轉涉及面廣,政策性強,在實施脫貧攻堅、鄉村振興戰略的大背景下,尤為值得重視,需積極穩妥地推進。建議黨委政府對全市已流轉土地進行一次回頭看,進一步規范農村土地流轉市場,以市場促流轉,以流轉促發展,以維護民權,促農增收,繁榮農村,穩定社會。

  1、規范有序推進土地流轉。進一步健全農村土地流轉服務和管理體系,將土地流轉全面納入平臺管理;規范土地流轉市場行為,引導流轉雙方依法簽訂流轉合同,增強流轉雙方的風險防范意識;加強工商資本等非農資本投農的資格審查、項目審查和用途管制,對流轉合同的簽訂、鑒證、備案、登記和跟蹤管理等各環節,實行風險預警、風險控制和風險管理;制定防范土地流轉風險政策,開展土地流轉履約保證保險試點,明確試點地區凡進入農村產權交易市場的土地全部參加土地流轉履約保證保險,切實保護小農戶的利益;或借鑒城鎮土地轉讓方法,明確受讓土地的用途性質,并根據不同土地用途規定受讓方對土地的投入強度,試行受讓方繳納土地流轉風險保證金制度,把流轉風險降到最低,穩定農民收入預期。有效化解土地流轉糾紛,切實維護雙方合法權益。

  2、健全土地流轉價格評估機制。完善土地流轉價格評估機制是實現土地收益在國家、村集體、出讓方、受讓方之間公平、合理分配的關鍵。一是確立科學合理的農村土地等級體系。參照城鎮土地等級標準制定方法,建立流轉土地信息庫,對流轉土地評級定等,制定包括土地級差、區位、基礎設施等因素在內的基準價格。二是制定完善流轉土地估價指標體系。建立切合鎮江市各地實際、具有較高精度的流轉土地價格評估方法和最低保護價制度,確保流轉土地估價有章可循。三是建立流轉土地資產評估機構。組建由自然資源、規劃、農業、農經等專業人員組成的專家組,或引入第三方土地評估機構對流轉交易價格及其動態調整機制進行評估。四是建立健全土地流轉評估價格信息收集、處理與公開發布制度。信息公開、透明是市場機制發揮作用的前提,搭建土地流轉信息服務網絡平臺,建立包括流轉土地基準價格、評估價格和交易價格等信息在內的流轉土地價格信息登記制度,真實反映流轉價格變動態勢,并通過媒體及時公開發布,為農民土地流轉提供信息服務與指導,降低流轉成本,提高流轉效率。

  3、培育壯大新型農業經營主體。充分激發現有項目發展活力。對土地流轉承接主體,要根據合同對其實施內容、投入強度、建設標準、經濟效益、帶動農戶、繳納租金等履約情況進行全面梳理、分析研判,對執行合同較好的項目,要加大政策激勵力度,鼓勵其擴大經營規模、充實經營內容,提升產業層次;對半死不活僵尸項目,要幫助其分析問題,研究解決辦法,區別情況給予政策扶持和相關服務,充分激活其發展活力;對租金低、租期長、有圈地嫌疑、產業層次不高、帶動性不強的項目,要強化經營主體的為農服務意識,通過政策引導、搞好服務,激發其轉變觀念、增加投入、優化產業、增加收益的積極性;對缺資金、缺技術、缺管理、經營異常、效益不佳、租金繳納不及時、難以持續的項目,要主動與經營主體溝通,勸其退租、終止合同,消除不穩定隱患。加大農業項目招商引資力度。吸取已流轉項目的經驗教訓,研究制定農業招商激勵政策,著力招引一批外向度高、科技含量高、帶動能力強的農業龍頭企業和重大項目;鼓勵社會資本進入農村市場,引導有資金、懂技術、善經營、會管理的返鄉農民工參與農業適度規模經營,結合優勢特色產業發展,建設現代農業園區,實行集中集約開發。創新經營模式。因地制宜實行土地托管、土地入股、生產服務等各類形式,發展壯大家庭農場、農民專業合作社、農業企業和農業社會化服務組織,推進農村土地適度規模經營;像丹陽嘉賢米業那樣,以農民承包經營權入股,推進稻鴨共作產業化;如恒順醋業那樣,與丹徒榮炳的家庭農場、農民合作社建立利益共享、風險共擔的聯合體,推動農業一二三產業融合發展。

  4、充分發揮土地流轉機構職能作用。加強鎮街土地流轉服務中心的規范化建設。健全開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場,強化土地流轉指導服務,堅持“依法、自愿、有償”原則,切實尊重農戶意愿,嚴格按照法定程序操作,不搞強迫命令等違反農民意愿的硬性流轉行為;堅持“集中、連片、規模”原則,發揮集約經營的作用,產生規模效應;堅持“指導、管理、規范”原則,加強對土地流轉全程規范指導管理和服務,嚴格土地性質監管,防范用途改變。健全農村土地糾紛調處網絡與機制。加強農村土地糾紛仲裁機構建設,合理配備人財物等資源,確保土地糾紛調處和仲裁機構正常運轉,妥善處理土地流轉糾紛,切實維護土地所有者、承包者和經營者的合法權益,維護農村社會穩定。

  5、加大財政金融支持力度。加大財政扶持力度。鎮江市各地已經設立了土地流轉和規模經營財政引導資金,但不均衡,要繼續加大對規模流轉土地和規模農業經營主體的獎勵或補貼力度,支持承包土地向新型農業經營主體流轉,引導零散耕地向規模經營主體流轉聚集,形成農業規模效應。加大農業基礎設施投入力度。在高標準農田建設、農田水利設施、農業綜合開發等項目安排上向規模經營主體傾斜,鼓勵其對農田基礎設施和現代農業設施加大投入。加大信貸和農業保險支持力度。把規模經營作為信貸支農的重點,明確抵押貸款對象和資金用途,提高農業擔保公司的擔保范圍與擔保額度,降低土地規模流轉主體貸款門檻;建立健全災害風險補償基金、農作物病蟲保險基金等;探索實施互保合作方式,組建“農業生產者互助合作保險組織”,本著自愿原則,實行會員繳費、財政補助,自我管理、合作共享,專戶監管、滾動發展的農業保險運作模式,為促進土地流轉和規模經營提供有力保障,最大限度地降低土地流轉帶來的風險。

  6、完善農村社會保障機制。讓農民在基本生活、醫療、養老、社會救助、子女教育等方面得到有效保障,解除農戶土地流轉的后顧之憂和心理障礙,降低農民對土地的依賴程度,使農民放心、安心。強化土地承包經營權確權功能,確保農民放心流轉土地。對承包土地全部流出的農戶,在創業就業、技能培訓、信貸支持、金融擔保等方面給予支持。對舉家落戶城鎮的農民,在購房、經商、稅收等方面給予優惠,吸引農民安居城鎮,促使農民既離土又離村。

(鎮江市老區開發促進會 鎮江市扶貧開發協會 宦祥寶 屈振國)

編輯:徐高中
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